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宅基地“三权分置”的功能检视与实现路径

发布者:杨云龙文章来源:齐鲁农村产权交易中心发布时间:2019-11-07

摘要:研究目的:明确农村宅基地“三权分置”制度功能与乡村振兴战略总要求之间的内在联系, 探究宅基地“三权分置”制度功能的实现方式。研究方法:通过政策文本分析和学理阐释, 归纳宅基地“三权分置”的一般政策目标, 运用法经济学分析方法揭示其政策目标的实现困境;运用规范研究方法, 在乡村振兴背景下重新定位宅基地“三权分置”的制度功能。研究结果:乡村振兴战略下宅基地“三权分置”的政策功能, 在于通过提高农村宅基地的综合利用效益, 促进乡村产业发展。研究结论:在宅基地综合利用中应当以保障农民的居住权和收益权为前提, 充分发挥农民集体对宅基地所有权的落实和行使, 同时必须通过物权化方式保护社会主体的宅基地使用权。

2018年1月2日, 中共中央国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》 (以下简称“2018年一号文件”) 全面部署实施乡村振兴战略, 提出“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策, 探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”, 宅基地“三权分置”正式在中央文件中确立。在实施乡村振兴战略部署中规定宅基地“三权分置”, 表明该政策是乡村振兴战略的有机组成部分, 意味着其政策目标必须服从和服务于乡村振兴战略要求。实施乡村振兴战略, 必须把制度建设贯穿其中, 制度供给滞后成为乡村振兴的最大制约[1]。目前, 宅基地“三权分置”的政策部署已基本完成, 但具体制度展开尚有较大讨论空间。宅基地“三权分置”政策, 对于乡村产业振兴的重要意义尚未引起足够重视, 相关制度设计研究仍不充分。本文拟从乡村振兴战略总要求出发, 对宅基地“三权分置”的功能进行讨论, 并以此为导向, 探讨宅基地“三权分置”政策的实现路径。

1、宅基地“三权分置”的提出及学理解读

宅基地“三权分置”在2018年一号文件确立前已经在部分地区开始试点, 并在实务界形成部分共识。2015年4月, 浙江义乌在全国率先提出农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度体系设计[2]。2018年1月, 全国国土资源工作会议提出要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策, 探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”, 落实宅基地集体所有权, 保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权, 适度放活宅基地和农民房屋使用权[3]。

2018年后, 学术界开始对宅基地“三权分置”展开探讨。关于宅基地“三权分置”的研究包括: (1) 宅基地“三权分置”的法律内涵。宅基地“三权分置”的法律内涵应是“农民集体、农户、社会主体三方分享宅基地权利, 从而形成三个主体同时针对一宗宅基地享有三种不同权利的产权配置格局”[4]。 (2) 关于“三权分置”下宅基地的权利结构, 多数学者使用与政策一致的概念, 认为宅基地“三权分置”的权利结构是“所有权+资格权+使用权”。有学者认为, 中央文件中宅基地“三权分置”的表述采用的不是法学上的权利概念, 三种权利的名称实际上应为宅基地所有权、宅基地使用权和宅基地租赁权 (或宅基地经营权) 1。 (3) 宅基地“三权分置”后的“三权”性质及权能。农民集体的所有权不变, 属于自物权, 落实宅基地集体所有权“前提是明确处分权、核心是明确收益权”[5]。关于资格权有“成员权说”和“宅基地使用权说”两种观点[6]。还有学者认为宅基地资格权属于财产权, 类似于德国法中人役权下的土地负担[7]。关于宅基地使用权的性质, 有学者比照承包地“三权分置”中对经营权的探讨, 提出了物权说和债权说两种走向[8]。关于三权之间的关系, 一般认为所有权是基础权利, 资格权和使用权是派生权利, 所有权、资格权和使用权之间有制衡对抗作用[9]。

上述研究对于宅基地“三权分置”政策的实现具有重要价值。然而这些研究成果不足以支撑政策实现的路径选择。笔者认为, 从法律内涵上看, 宅基地“三权分置”是以宅基地为客体的所有权、使用权两项现有法定权利为基础, 通过权能扩展、细化和重新归聚形成的三项新的权利。不应将政策语境下的宅基地所有权、资格权和使用权与现行法律语境下所有权、使用权混淆。在宅基地“三权分置”中, 新的宅基地所有权获得了权能扩展机会, 使其能够更充分体现自物权特征。宅基地资格权和使用权, 不能简单理解为原宅基地使用权“分离”的产物。宅基地“三权分置”情况下, 向社会主体赋予宅基地使用权的同时, 原宅基地使用权人 (农户) 对宅基地的资格权其性质仍是用益物权。社会主体获得的宅基地使用权可以是债权也可以是物权。两个“宅基地使用权”一物一债情况不存在法理障碍, 而当两个“宅基地使用权”同为物权时, 是否有悖法理呢?其实, 在中国集体土地利用实践中形成的“土地所有权——土地使用权——土地他项权”[10]的权利结构并非孤例, 在物权法理论传统深厚的德国“次地上权制度”就是几乎完全相同的实例2, 也符合物权法“所有权派生用益物权, 用益物权派生次级用益物权”的法理路径[11,12]。

2、宅基地“三权分置”的功能检视

2.1 宅基地“三权分置”的功能阐释

通过对目前政策和学术文献的梳理, 宅基地“三权分a置”政策的功能目标, 可归纳为三个方面。

(1) 促进闲置宅基地利用。中国现行农村宅基地制度可以概括为“集体所有、成员使用、一户一宅、面积限定、无偿取得、长期使用、限制流转”。随着人口增减流动, 该制度必然造成大量宅基地和农房闲置。据中国社会科学院的一项调查, 全国农村居民点闲置用地面积约为200万hm2, 每年因农村人口转移新增农村闲置住房5.94亿m2, 折合市场价值约4 000亿元3。

(2) 增加农民财产性收入。在中国当前社会条件下, 房产是中国居民最重要、最具价值的财产。然而, 在城乡二元社会结构下, 农民的房产与城市居民的房产存在巨大的权利反差[13]。与城市住宅用地和商品房可较为自由地转让、互换、出租、赠与不同, 农村宅基地和农房受到严格禁限。这背离了公平正义的社会核心价值[14]。

(3) 推动城乡统一建设用地市场形成与发展。随着城市化的快速发展, 城市建设用地日益紧张。据原国土资源部最新数据, 截至2016年, 中国城市用地6 508.7万hm2, 村庄用地28 800.5万hm2, 村庄用地是城市用地的4.4倍4。村庄内部用地中宅基地面积占比最高, 约为62.9%5。通过宅基地“三权分置”政策促进宅基地使用权流转, 对于加快农村集体建设用地市场发展, 推动城乡统一建设用地市场形成具有重要意义。

然而, 运用经济学“成本—收益”分析, 宅基地“三权分置”在三个方面产生的净收益均难以产生对相关主体推动宅基地“三权分置”的有效激励。

2.2 宅基地“三权分置”的社会整体收益和交易成本分析

宅基地“三权分置”政策提供了针对宅基地的权利分置方案, 集体、农民和社会主体是否选择这种方案, 都需要“成本—收益”的精心“算计”。

首先, 要计算宅基地“三权分置”产生的红利。宅基地只有使用才能产生价值, 闲置就是损失。通过产权交易, 实现土地有效利用对社会总体收益增加有积极意义。一般来说, 土地利用收益有以下几个影响因素: (1) 土地用途。不同用途的土地收益水平差距巨大, 从目前宅基地“三权分置”后的用途看, “既不可能搞商业开发, 也严禁城市居民下乡利用宅基地建设别墅大院、私人会馆”a。 (2) 土地规模。土地利用具有明显的规模效应, 具有一定规模才具有利用价值。然而, 目前农村闲置宅基地基本上属于点状零散分布。意图通过鼓励农户采用出租或转让的方式实现宅基地“三权分置”的做法, 难以产生土地规模化利用。因此, 要提高宅基地“三权分置”政策的社会整体效益, 必须在宅基地的规模化利用和用途扩展上采取积极的政策措施。

其次, 要分析宅基地“三权分置”的交易成本。对于农民来说, 只有选择进行产权交易才能获得闲置宅基地收益;对于社会主体来说, 城市土地使用权越来越难得, 似乎也有足够的获得宅基地使用权的动机。然而, 在目前制度中农民的宅基地使用权属于用益物权, 在集体虚化背景下, 农民的宅基地使用权具有准自物权性质[15]。多数拥有闲置宅基地的农民, 并没有迫切的变现压力。相反, 随着土地权利意识的觉醒, 农民日渐认识宅基地使用权的增值潜力, 产生“惜地”情节[4]。此外, 中国传统文化中有强烈的“根”意识, 许多进城几十年的农民仍然保留着农村的老屋[16]。增值预期、情感利益都是农民的交易成本。对社会主体来说, 获得宅基地使用权的交易成本可能高得无法承受。其成本主要包括: (1) 信息成本。对于“熟人社会”之外的社会主体, 很难掌握宅基地闲置情况。 (2) 谈判成本。在宅基地使用权交易中, 往往是“1对N”的谈判场景, 项目中的每一块土地都具有唯一性, “N”中的每一个农户对于其宅基地使用权都拥有垄断定价权。

2.3 宅基地“三权分置”各项功能的具体分析

宅基地“三权分置”的总体社会收益不佳而交易成本较高, 因而这一政策对于宅基地的闲置状况很难产生根本性改观, 宅基地“三权分置”只会小范围、个体式出现, 政策初衷难以实现。

首先, 从促进闲置宅基地利用看。如果仅是满足个体居住需求的宅基地流转, 闲置宅基地的区位、公共服务配套、环境等成为制约宅基地“三权分置”的主要因素。这样看来, 只有城郊区和周边基础设施、生态环境相对较好的闲置宅基地才有激活可能, 多数偏远农村地区闲置宅基地仍难以激活。

其次, 从增加农民财产性收入看。宅基地产权交易成本高, 而且交易后的宅基地用途受限, 农民通过宅基地流转能够获得的财产性收益有限。

最后, 从推动城乡统一建设用地市场建设看。由于农村闲置宅基地与在用宅基地杂糅间布, 如果不能对闲置宅基地进行统一的规划、调换、整理, 就无法形成一定规模可开发利用的整宗土地, 宅基地“三权分置”在推动集体建设用地入市, 形成城乡一体的建设用地市场方面的功能亦将落空。

综上, 如果不重新定位宅基地“三权分置”政策的功能目标, 这一制度恐怕难以产生有意义的社会效果。只有将宅基地“三权分置”的功能置于乡村振兴战略中重新定位, 才能为农村宅基地制度改革注入信心和动力。

3、乡村振兴战略中宅基地“三权分置”的功能定位

宅基地“三权分置”政策是中共中央、国务院在《关于实施乡村振兴战略的意见》中首次提出的, 应该在乡村振兴战略中重新定位宅基地“三权分置”的功能。“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”是乡村振兴战略的总要求, 宅基地“三权分置”政策与其中每个方面都有密切联系。但从联系紧密程度看, 产业兴旺、生态宜居与生活富裕三方面的目标足以展示乡村振兴战略总要求对宅基地“三权分置”政策功能定位上提出的具体要求。

3.1 宅基地“三权分置”与产业兴旺

乡村产业的兴旺离不开土地利用政策的支持。乡村振兴战略下的农村产业兴旺, 不仅仅是农业的兴旺, 更重要的是一二三产业融合发展。必须在巩固农业基础地位前提下, 大力发展农村二三产业, 这就需要产业空间。在严格土地用途管制下, 集体建设用地是唯一可能的用地供给。闲置宅基地通过改造和整理能够为产业发展提供空间支持。由于城市建设用地供给紧张, 城市产业发展用地成本已经占到企业运行总成本很高比例[17], 比较而言, 农村建设用地资源相对充裕, 产业用地成本低, 为乡村产业发展造就了一定竞争优势。如果能够通过农村土地利用制度创新, 吸引各类要素向农村地区流动, 必将有利于乡村产业兴旺。

3.2 宅基地“三权分置”与生态宜居

乡村振兴战略对于乡村生态和居住环境提出了生态宜居的要求, 宅基地“三权分置”必须有利于提升农村人居环境。在大量宅基地闲置的空心村, 基础设施建设的人均成本高, 基础设施薄弱, 农民对居住条件满意度低, 居住环境有较大提升空间。宅基地“三权分置”, 将闲置宅基地利用起来, 通过统一规划对农房进行修葺、改建并完善和提升基础功能配套设施, 可大幅提高乡村宜居水平。

3.3 宅基地“三权分置”与生活富裕

宅基地使用权是农民的重要财产性权益, 对农民增收具有重要意义。目前农民的财产性收入仅占1%, 还有较大增长空间[18]。宅基地以及农房的出租和宅基地使用权的转让是提高农民财产性收益的主要形式。而实践中, 这两种收益对于农民增收贡献较低。

宅基地“三权分置”政策必须着眼于能够持续释放红利的制度设计, 增加农民的长期收益。除了宅基地使用权的租赁、转让收益外, 另外两种间接来自于宅基地的收益更应得到重视: (1) 产业发展带来的工资性收益。利用闲置宅基地等建设用地资源吸引产业发展, 可以为农民提供就业岗位, 使其获得工资性收益。 (2) 产业发展带来的分红型收益。在制度设计中, 可以将闲置宅基地进行统一整理, 形成整宗建设用地, 在项目发展中, 采用土地入股、联合开发等形式, 将农民的宅基地使用权转化为对企业的股权, 使农民获得长期收益。

综上, 宅基地“三权分置”与乡村振兴战略总要求具有密切联系, 必须将宅基地“三权分置”的功能目标放在乡村振兴的宏观背景下考虑。宅基地“三权分置”的功能目标应包括: (1) 提高农村建设用地的综合利用效益, 特别是为乡村产业发展提供空间支持, 促进产业兴旺; (2) 通过对农村宅基地综合规划利用, 提高宅基地的居住保障水平, 改善乡村居住环境和居住条件, 促进生态宜居; (3) 增加农民来自于宅基地的直接或间接收益, 促进农民生活富裕。

4、乡村振兴战略中宅基地“三权分置”的法律表达与权能实现

乡村振兴战略下宅基地“三权分置”的政策功能, 在于通过提高农村宅基地的综合利用效益, 促进乡村产业发展。这个目标不是单个农户通过推动宅基地使用权的分置所能实现的。因此, 宅基地“三权分置”不是简单的权利拆分, 而应围绕政策的功能目标协调处理“a三权”关系, 并通过对《土地管理法》《宅基地管理办法》等相关立法的调整予以明确, 实现宅基地“三权分置”的法律表达。

首先, 在《土地管理法》中规定农户可流转宅基地使用权, 并且取消宅基地使用权不得转让以及转让范围仅限于集体内部的限制, 集体以外成员通过流转取得宅基地使用权的依法予以保护, 从而形成农民集体、农户和社会主体分别享有宅基地所有权、宅基地使用权6 (政策语言中的资格权, 其性质为用益物权) 和宅基地使用权 (次级用益物权或债权) 的“三权分置”局面。建立宅基地权利登记制度, 对各项权利依法进行登记。

其次, 在《土地管理法》等相关立法中通过权能列举, 明确各主体对宅基地的权利。明确农民集体对宅基地的所有权权能包括:宅基地分配权、宅基地使用监督权、闲置宅基地托管或回收权、闲置宅基地整理开发权等。明确农户对宅基地的使用权权能, 包括对宅基地的占有、使用、收益和一定程度的处分权。明确社会主体对宅基地的使用权权能, 包括对宅基地的占有、使用、收益、抵押、出资、流转等权能。

最后, 立法中应明确“三权”关系, 在“三权分置”中, 防止“三权”之间相互妨碍。要落实集体对宅基地的所有权作为基础权利的地位, 农户、社会主体行使和流转宅基地使用权受集体监督, 重视集体在闲置宅基地置换、整理、开发中的作用, 同时设计自愿有偿的前置条件、民主程序等防止集体所有权对农户和社会主体宅基地使用权可能造成的侵害。要将保障农户宅基地使用权作为宅基地“三权分置”的核心, 尊重农民意愿, 保障农民基本居住需求。要将保护社会主体的宅基地使用权作为宅基地“三权分置”的关键, 通过权能的充实和保护充分调动社会主体参与宅基地使用权流转的积极性。

立法确定宅基地“三权分置”的权利结构后, 更需要通过对相关法律实践的规范和指导, 充分实现宅基地“三权”的权能。

4.1 落实农民集体宅基地所有权的路径

单个农户对宅基地使用权的处分, 无法形成宅基地的集约利用, 无法满足乡村产业发展的用地需求。无论是权利依据、动机激励还是信息能力, 在宅基地“三权分置”各主体中, 农民集体在整合零散宅基地方面具有明显优势。宅基地“三权分置”功能的实现应着眼于落实农民集体宅基地所有权。

(1) 明确集体所有权主体。集体对宅基地拥有所有权, 这是基本的制度要求。但长期以来, 集体所有的土地存在主体虚位问题[19]。目前, 《民法总则》已经赋予农村集体经济组织特别法人资格, 应通过农村集体经济组织立法和农村集体产权制度改革, 充分保障集体所有权的主体地位和行权能力。浙江义乌的宅基地“三权分置”探索成功的重要经验之一就是强化集体权利。

(2) 集体宅基地所有权行使方面。目前由于主体虚位, 集体对宅基地所有权的权能虚化。从政策目标实现需求考虑, 应强化集体宅基地所有权的权能: (1) 监督权, 在集体成员取得宅基地使用权后, 集体有权对农民使用宅基地的行为进行合理必要监督; (2) 收回权, 对于因继承等原因超出规定面积, 或因移居不再属于本集体成员等原因造成宅基地闲置的, 集体可引导和鼓励农户按照自愿有偿原则流转或向集体退回宅基地, 在对农户进行合理补偿后, 集体有权取得宅基地使用权; (3) 托管权, 对于闲置的宅基地, 集体可在农户授权后, 对宅基地进行托管, 此情况下, 托管权并非所有权的权能表现, 只是一种债权性权利。作为宅基地所有权权能的托管权主要有两种情形: (1) 意定托管时, 集体享有优先权; (2) 无意定托管时, 可以通过集体协商方式, 形成集体闲置宅基地整体托管方案, 决定由集体对所有闲置宅基地行使集中托管权。

(3) 扩展集体对宅基地的开发权。 (1) 根据意定或法定托管, 集体有权对受托管理的宅基地或农房进行统一管理、使用、经营。 (2) 集体有权对农民自愿退出的宅基地进行整理, 并在农民自愿基础上通过合理补偿或调换实现集中连片, 形成集体经营性建设用地, 集体可以在符合规划的前提下对土地进行开发。根据2018年中央一号文件精神, 这些建设用地可用于农业设施和休闲旅游设施建设。

4.2 保障农户宅基地资格权的路径

保障农户宅基地资格权的核心在于保障农民的居住权和收益权。

首先, 居住保障功能是宅基地制度的核心, 农村宅基地使用权的性质犹如居住权[15]。通过立法和行政手段对集体处分和管理宅基地的行为进行约束, 充分保障农民居住权, 原则上, 在集体内宅基地及其上的农房是农民唯一住房的, 集体不得收回或托管;经过集体成员民主决策确实需要托管或收回闲置宅基地的, 在项目进行前, 应通过置换、新建等作出妥善安排, 确保农民居住需求。此外, 集体还应当安排必要的机动用地或机动住房用于集体衍生人口未来的居住需求。

其次, 能否获得理想的收益又是宅基地“三权分置”的关键。农民对宅基地及农房的收益包括直接收益和间接收益。直接收益主要是集体在对宅基地进行托管或收回时对农民进行的补偿。间接收益包括: (1) 工资性收入, 通过集体闲置宅基地整理, 形成产业发展用地, 引入投资、创办企业后, 参与宅基地“三权分置”的农民享有优先获得雇佣的权利; (2) 分红, 在集体对宅基地“三权分置”中形成的建设用地进行开发时, 采用“确人确股不确地 (房) ”的方式, 通过登记, 明确农民对宅基地的使用权 (资格权) , 并以此作为农民取得土地开发收益分红的依据。

4.3 保护社会主体宅基地使用权的路径

社会主体是否愿意参与宅基地“三权分置”, 取决于他们的收益和风险。如果不从产业发展考虑, 而将社会主体对宅基地的使用限定在居住功能, 其收益不仅满足不了社会主体的营利要求, 也不足以支撑农民集体和农户的利益要求。此外, 如果不明确社会主体宅基地使用权的性质, 将难以控制社会主体参与宅基地“三权分置”的风险。为保护社会主体的宅基地使用权, 应当在《土地管理法》等立法中明确: (1) 社会主体宅基地使用权的性质。可以根据宅基地使用权的不同产生方式分别确定为物权性使用权与债权性使用权[4]。建立宅基地使用权登记制度, 无论以何种方式取得的宅基地使用权均可以进行登记, 债权性宅基地使用权也可以通过登记获得类似物权性的保护[20]。 (2) 社会主体宅基地使用权依法受到保护, 宅基地所有权人和宅基地资格权人 (原使用权人) 不得侵害社会主体依法或者依照约定取得的宅基地使用权。 (3) 适度放宽宅基地用途限制, 宅基地使用权人在符合法律规定、符合规划的前提下, 可以适度灵活地采用改造、改建、整理、开发等手段实现宅基地利用效益最大化。 (4) 赋予宅基地使用权抵押功能, 修改《物权法》《担保法》等相关立法中的禁止性规定。

5、结论

宅基地“三权分置”作为乡村振兴战略政策体系中的具体政策安排之一, 其功能定位应支撑和回应乡村振兴战略总要求。将宅基地“三权分置”作为实现农村建设用地供给的重要制度安排, 为乡村产业兴旺提供发展空间和资源支持, 其核心是要充分落实农民集体对宅基地的所有权, 通过主体强化、权能扩展等措施实现农村闲置宅基地的充分利用。应妥善处理农民宅基地资格权、社会主体宅基地使用权与集体宅基地所有权之间的关系, 既要防止因集体的强势推进造成的农民权利受损, 也要消除集体和农民宅基地权利对社会主体宅基地使用权取得和行使的忧虑。


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